重構基層社會：浙江桐鄉“三治融合”建設（2013―2023年）研究 精裝

郁建興教授領銜學術研究團隊歷時十年跟蹤調研，以理論為綱領，立足實踐經驗，見證浙江桐鄉基層社會探索與發展，展示自治、法治、德治相結合的治理智慧


什么是基層社會？基層社會及其治理對中國意味著什么？重構當代中國基層社會又何以成為可能？

要解答這些問題，離不開對中國社會從傳統到現代的形態變化的深入理解?！吨貥嫽鶎由鐣芬粫亲⒁獾搅思扔醒芯繉I化、城鎮化、市場化和數字化交疊推進的社會轉型尚缺乏整體性考察，故而將視線投向多重因素影響下中國基層社會發生的系統性變化以及由此帶來的治理需求，以理論為指導，以桐鄉市等地的實踐經驗和現實邏輯為依托，描繪了國家對基層社會的治理與基層社會自我治理有機結合和良性互動的生動實踐，分析了“三治融合”建設創新基層治理、建設基層社會的成效及其對重構當代中國基層社會的意義，揭示了新時期從重構國家與社會關系出發，實現基層社會充滿活力與穩定有序相平衡的可能性和可行性。

本書既有嚴謹的體系化論述，按時間順序對桐鄉經驗做了全景式展現，又有對優秀個案的深入解析，處處蘊含著對基層群眾切身利益的深切關懷。





 

郁建興，哲學博士，教授，浙江工商大學黨委書記，浙江大學社會治理研究院院長、國家制度研究院首席專家，國際期刊Journal of Chinese Governance主編，教育部高等學校公共管理類專業教指委秘書長，國家發展改革委、商務部、民政部、全國工商聯、浙江省委等專家咨詢委員會委員。出版專著《數字時代的政府變革》、《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》等19種；主編《帕爾格雷夫中國地方治理手冊》；在《中國社會科學》、《管理世界》、《政治學研究》、Public Administration Review、Public Management Review等中英文期刊發表論文200余篇。獲教育部第六、七屆高等學?？茖W研究優秀成果（人文社會科學）一等獎，復旦管理學杰出貢獻獎。入選2012年度教育部長江學者特聘教授，國家萬人計劃哲學社會科學領軍人才，浙江省特級專家。

基層社會是人民群眾生活生產的場域，建設一個既充滿活力又穩定有序的基層社會，既是人民群眾的追求，也是黨和國家的奮斗目標。建設基層社會關鍵在于加強和創新基層治理。2013年起源于浙江省桐鄉市的“三治融合”創新實踐，為重構當代中國基層社會提供了重要的實踐經驗和理論啟示。本書從桐鄉經驗出發，考察“三治融合”的發生背景、發展進程、制度設計、持續創新和治理成效，并基于“三治融合”創新基層治理理論，探討重構當代中國基層社會的可行性和實現路徑。

序(之一)/張文顯            i
序(之二)/徐勇              vii
第一章　當代中國需要重構基層社會           １
一　基層社會與基層治理及兩者關系          ４
二　基層治理的演進與主要成效           16
三　基層自治面臨的主要問題與現實回應       22
四　桐鄉“三治融合”創新基層治理模式        34
五　“三治融合”與重構當代基層社會的可能性     40
六　本書研究思路和結構              49
第二章　桐鄉“三治融合”建設的興起與發展       53
一　“三治融合”建設的起源             54
二　“三治融合”建設的試點與推廣          60
三　“三治融合”建設模式的確立           65
四　“三治融合”建設的擴散             73
第三章　桐鄉“三治融合”建設的制度化         85
一　“三治融合”建設的制度設計           87
二　自治、法治、德治“融合”的制度設計        118
三　“三治融合”建設的工作體系           127
四　“三治融合”建設的理論體系           135

第四章　桐鄉“三治融合”建設的持續創新        143
一　“三治融合”持續創新的背景           144
二　黨建引領“三治融合”建設            149
三　數字賦能“三治融合”建設            154
四　“三治融合”的擴面應用             161
第五章　桐鄉“三治融合”建設成效與經驗        181
一　“三治融合”建設破解基層治理難題        183
二　“三治融合”建設推進基層治理現代化       187
三　“三治融合”建設推進基層社會目標實現      192
四　“三治融合”建設推進基層治理與發展良性互動   201
五　桐鄉市“三治融合”建設的基本經驗        207
第六章　重構當代中國基層社會的可行性        213
一　重構當代中國基層社會是可行的         216
二　重構當代中國基層社會的可行路徑        228
三　重構基層社會的未來議程            238
四　結語                     249
附錄一　社會治理相關法律法規政策文件名錄      255
附錄二　桐鄉市2013—2023年關于“三治融合”政策文件名錄 276
附錄三　新時代基層治理三治融合建設指南(團體標準)  283
主要參考文獻                    298
后記                        317

第一章 當代中國需要重構基層社會（節選）

 

基層社會是一個人民群眾生活生產的特定場域，是上承國家意志、下接民眾訴求的關鍵節點，不斷完善基層治理是維系國家與社會關系平衡、防范社會不穩定風險的關鍵所在。我國基層治理經歷了傳統鄉村自治、鄉村人民公社和城市街居制與單位制、基層自治三大階段，在汲取前兩階段經驗教訓的基礎下，基層自治以培養人民群眾的自主意識、促進群眾自治、實現基層民主和提升治理效能為主要目標，它在我國民眾缺乏現代自治經驗和民主實踐的情況下，取得了來之不易的成效，但也面臨諸多挑戰。進入21世紀，完善基層自治的政策和實踐探索不斷推進，其中，始自桐鄉的“三治融合”建設是一種引人關注的嘗試，在短短幾年時間里，它從一個鄉鎮的試點上升為中央政策，進而擴散到全國，這充分體現了“三治融合”在破解基層治理難題上所具有的成效。那么，這是否意味著“三治融合”能夠從根本上突破基層自治的局限，從而推進基層治理從基層自治轉向一種全新的治理模式？更進一步地，“三治融合”對于現代基層社會的重構是否具有關鍵意義？

(一)“三治融合”突破基層自治局限性的探索

既有基層自治面臨的深層次問題反映出這一制度存在的不足。自治概念雖然并非來自西方，但現代意義上的與民主權利直接相關的自治概念無疑是舶來的。傳統中國鄉村社會的自治不是現代意義上的自治，國家與社會并非相對獨立自主的關系，而是國家在以強有力的手段對基層社會進行控制的同時，為基層宗族力量和鄉紳提供了一定的自治空間。這導致中國民眾普遍缺乏現代自治意識和自治能力，也使國家力量干預基層社會、開展社會建設和社會治理既是一種歷史傳統，也是一種現實需要。新中國成立后，經過人民公社和街居制、單位制的特殊時期后，與改革開放相伴隨而形成的村民自治除一開始由農村內生力量推動外，都是國家推動發展的制度實踐，城市基層自治則自始至終都是國家的創造物?；鶎又卫淼陌l展歷史表明，對基層自治的理解不能固執于現代自治的概念，而是需要基于我國基層治理的傳統和現實需求。

“三治融合”是鄉村基層為應對層出不窮的治理難題而進行的治理模式創新，是根植于鄉村文化和現實治理需求而形成的創新實踐。它以推進基層自治為目標，但基層自治又服務于有效的基層治理這一更具根本性的目標。在這種意義上，“三治融合”不只是基層自治的新模式，它試圖突破基層自治的局限、構建一種基層治理的新模式。從桐鄉的具體實踐看，“三治融合”在一些方面展現了突破基層自治局限的嘗試與努力，具體包括:一是“三治融合”探索通過“去行政化”，確立“自治為基”原則?；鶎幼灾尾粌H在群眾自主、民主等方面面臨內在發展困境，也面臨無力解決外在問題的挑戰，這突出地體現在自治在基層矛盾與沖突上缺乏應對能力。為什么會出現這樣的困局？桐鄉市在經濟社會轉型發展、基層矛盾驟然增多的情況下，將這些問題歸因于行政干預過多，基層群眾自治組織缺乏權威性，無法影響村民決策。因此，“三治融合”建設首先要解決的是政府負擔過重而又難以解決基層矛盾沖突的難題。為此，桐鄉市將“三治融合”的核心理念設置為“民事民議、民事民辦、民事民管”，突出的是自治，是將群眾自己的事務交還給他們自己處理。其中最大的變革是行政力量主動退出治理一線，或者說在形勢倒逼下進行“自我革命”。實踐證明，讓群眾自己處理矛盾沖突是最為有效的治理方式，因為群眾處于同一社群之中，大多具有相同的道德觀念和習俗，部分還有共同的經濟利益，彼此之間更容易形成信任，也更容易達成妥協。

二是“三治融合”探索通過實施全過程人民民主，促進群眾廣泛參與?；鶎幼灾纬休d著重大的民主價值，但是“四個民主”也好，基層全過程人民民主也好，都需要具體的實踐場域，而以往的基層自治顯然沒有解決好這一問題。“三治融合”嘗試為基層民主提供豐富的場域。首先，“三治融合”以自然村、城市社區和各種生產單元為治理單元，村(居)民既有緊密的利益聯結，又有便利的條件進行互動，樂于也方便直接行使民主權利。作為補充，數字平臺的建設為村(居)民行使投票權、議事協商權和監督權等提供了線上空間，使更多的群眾參與成為可能。其次，“兩會三團”是人民群眾實現民主權利的主要載體，提供了議事協商、志愿服務和監督仲裁等多個平臺，使群眾可以根據需要參與其中。最后，基層民主還體現在群眾的結社活動之中，“三治融合”建設積極推進社會組織、志愿服務團隊和社會工作室等自治組織發展，人民群眾可以在社會生活的方方面面開展民主管理，并在這一過程中參與基層公共生活。

三是“三治融合”探索通過引入法治和德治，全面提升治理規范性。自治最初就是作為解決基層治理問題的一種手段被提出來的。經過多年發展，自治的這一功能發揮面臨瓶頸，但是基層問題仍然需要解決。如何應對這種情況？“三治融合”給出的答案是，基層治理不止自治一種手段，還有德治和法治。德治和法治都是在中國社會中存在兩千多年的治理手段，但是在基層自治中一直沒有受到足夠重視。德治不僅是以德服人，還包括以評立德、以文養德、以規促德，是提升整個社會道德水平的必要手段。法治也不僅是依法依規，還包括學法守法、找法用法，是提升整個社會法治水平的必要手段。法治、德治的邊界清晰，凡是由法律規范的事務都交由法律處理，法不容情;凡是鄰里糾紛、家庭矛盾等村(居)民生活生產中的“小事”都通過德治加以解決，以防矛盾擴大化。同時，法治、德治又都是實現自治的手段，群眾在自治過程中必須支持法治底線和德治高線。“三治融合”的這種復合治理思維及實踐對基層自治無疑是一種突破，是在比自治更為廣闊的視野中探索以多種手段整體推進基層治理的模式創新。

總之，“三治融合”試圖培育基于多元共治的基層治理主體體系、形成基層治理內生動力、使基層自治制度有效運轉起來，試圖為推動基層治理的整體性變革提供系統性的解決方案。從具體實踐看，“三治融合”至少從“去行政化”“基層民主”和“整體治理”三個方面在一定程度上破解了基層自治面臨的難題。當然，“三治融合”建設的時間不長，雖然已經被寫進中央文件并且在全國推廣，但能否成為具有可持續性和普遍適用的基層治理模式，仍然是有待實踐檢驗的問題。